从“一个行动胜过一沓纲领”，到“伤其十指不如断其一指”，在国企改革进入攻坚深水区时，混合所有制作为国企改革的突破口，在社会关注下，正在大刀阔斧地稳步推进。

3月5日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告中指出，“积极”稳妥推进混合所有制改革，完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。

3月9日，国务院国资委主任肖亚庆亦在记者会上表示，混改是国企改革突破口，通过国企改革，解决了长期想解决而没有解决的问题，例如公司治理的结构进一步优化等。

分析认为，政府工作报告中的“积极”二字，意味着国企改革将会发生许多变化。“扩围”“放权”将成为国企混改关键词。改革试点发力将呈批量推动态势，由设计走向更大规模、更深层次的行动，将为资本市场释放新红利，值得期待。

那么，在全球经济增长缓慢、中美贸易摩擦升级，以及倡议“一带一路”走出去的多重背景下，新形势的国企混改应该什么样？时过境迁，2015年8月出台的、被社会各界称为国企改革的纲领性文件的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发﹝2015﹞22号）（以下简称“22号文”），在国企混改上取得了什么成就，又有哪些瓶颈制约着混改的良性发展？

深化混合所有制改革注重质量和效果

党的十九大报告强调：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。

相关数据显示，2018年，国资委推动“双百行动”改革试点，涉及国企达到404家，数量空前，国企“混改”决心不改，加量加速；2019年初始，根据权威机构信息显示，国资委将进一步推动2至3家央企集团层面实施“混改”，预示着“混改”的力度和深度将持续加强。

无独有偶，国家发改委发布的消息显示，截至2018年，国家发改委推动实施国企“混改”试点累计达到50家，仅2018年就增加31家，2019年将进一步推动100家以上的“混改”试点。

“混合所有制改革有序推进，上市公司已经成为中央企业运营的主体。中央企业资产的65%、营业收入的61%、利润总额来源的88%都在上市公司。”肖亚庆在今年全国两会记者会上表示。

“目前航空工业集团资产证券化率超过66%。”中国航空工业集团资本管理部部长王学军日前表示，下一步，中国航空工业集团将按照“宜混则混”原则在所属三四级以下单位全面推进混改工作。

“前两年我们完成了成品油销售的混改基本工作，引入社会和民营资本实现混合经营，还成立了董事会，按照董事会的总体安排和章程，现在正在积极筹备上市，时间节点要得到国家有关部门的批复，另外还要考虑资本市场的窗口期。”3月14日，全国政协委员、中国工程院院士、中国石油化工集团有限公司副总经理、中国石油化工股份有限公司总裁马永生在接受媒体采访时表示，经过5年时间，中石化销售公司混改工作基本完成，下一步将择机进行IPO。

不只是央企在大力推进混改，相关地方国资委也在试点发力或批量推动混改步伐。

数据统计，2018年，山东向国内外推出93家省属国企“混改”项目，集中在基础设施、公共服务领域；天津先后推出232家“混改”项目，涉及房地产、制造、金融、服务等多领域；山西则推出108家国企“混改”项目，涉及制造、电力、能源等；辽宁推出48家国企“混改”项目，涉及钢铁、汽车、能源等；还有浙江、广州等地，所推混改项目都具有一定影响力和较强的技术优势。

“目前，中国石油正在制定有关创建一流示范企业的规划，方案即将完成，预计3月底之前提交国资委，改革内容涉及员工持股和混改等。”中国石油集团党组书记、董事长王宜林近日表示。

“2019年将加大分类推进混合所有制改革力度。”肖亚庆表示，商业一类的国有企业，国有资本投资、运营公司改革试点企业，创建“世界一流”示范企业都要加大混改力度。去年推出的“双百行动”改革试点企业也要积极推进混改。

无独有偶，2018年10月9日，国务院副总理刘鹤在国企改革座谈会上首次提出，“国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段”。

“刘副总理此言即是对本轮国企深化改革实际情况的概要总结，也是对未来国企深化改革的基本要求，展现出‘必须混改’的决心。”知名国企改革专家李锦解读刘鹤发言时表示。

国家高层对国企混改的决心显而易见。国有企业对国企改革的呼声亦此消彼长。

数据统计，2018年，山东向国内外推出93家省属国企“混改”项目，集中在基础设施、公共服务领域；天津先后推出232家“混改”项目，涉及房地产、制造、金融、服务等多领域；山西则推出108家国企“混改”项目，涉及制造、电力、能源等；辽宁推出48家国企“混改”项目，涉及钢铁、汽车、能源等；还有浙江、广州等地，所推混改项目都具有一定影响力和较强的技术优势。

“目前，中国石油正在制定有关创建一流示范企业的规划，方案即将完成，预计3月底之前提交国资委，改革内容涉及员工持股和混改等。”中国石油集团党组书记、董事长王宜林近日表示。

“2019年将加大分类推进混合所有制改革力度。”肖亚庆表示，商业一类的国有企业，国有资本投资、运营公司改革试点企业，创建“世界一流”示范企业都要加大混改力度。去年推出的“双百行动”改革试点企业也要积极推进混改。

无独有偶，2018年10月9日，国务院副总理刘鹤在国企改革座谈会上首次提出，“国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段”。

“刘副总理此言即是对本轮国企深化改革实际情况的概要总结，也是对未来国企深化改革的基本要求，展现出‘必须混改’的决心。”知名国企改革专家李锦解读刘鹤发言时表示。

劳动与资本的结合是改革关键

“数据统计显示，现在央企近80%的资产都在混合所有制企业里面，大多数是上市公司。如果没有这么多年的改革，没有这么多年的上市改造，没有这么多年的混合所有制，就很难有今天央企的发展。”中国建材集团党委书记、董事长宋志平，在2019亚布力中国企业家论坛第十九届年会上如是表示。

宋志平说：“改革不是为了混而混，混的目的是把民营企业、把市场的机制引入到国有企业里来，这才能起到混合所有制真正的目的。”现阶段的央企发展非常迅猛在于改革，尤其是这40年的改革使得中国的国企发生了巨大的变化，中国的国企是被市场化了的国企，是上市了的国企，是被混合所有制了的国企。

“混合所有制是中国经济改革的一大创举，解决了国有经济和市场融合这样一个世界性难题。”宋志平说，放眼世界，大规模做混合所有制的只有中国，因为是中国的社会制度使然。

以中国建材和国药集团的混改路径为例。2014年5月，国资委确定了这两家企业为混合所有制试点单位。彼时，两家央企都在充分竞争的领域里相对弱小，时任两家企业董事长的宋志平，以不足50%的国有资本，通过混合所有制加大与民企的合作，使企业迅速成为世界500强。

“混合所有制使得国有企业进入市场有了一个成功的载体，解决了国企政企分开的问题，解决了国企和民营企业市场融合竞争的问题，也解决了国有企业长期以来僵化的内部机制问题。”宋志平如是说，混合所有制是我国在经济领域里的一个巨大的制度优势。

混改的优势尤其耀眼，更多社会人士，对下一步国企混改抱有更多的期待与关注。

有评论认为，在2018年，“混改”数量更多集中于“混”的基础上，预示着 “改”的力度会顺势加大，2019年由“混”到“改”的转变趋势明显。无论从政策层面，还是从操作层面，将出现更多机遇。

整体上，2019年国有资本授权调整机制将进一步深化推动，有利于国企“混改”决策高效，有利于“混改”国企董事会治理模式健全，更有利于“混改”国企市场化机制设计实施。

“在多数国企‘混改’阶段完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，尤其是员工中长期激励机制的改革。”一位不愿具名的业内人士透露，国资委将员工中长期激励机制作为2019年国企混改的工作重点，也有意针对员工中长期激励面临的问题，以政策利好为导向做进一步的规定，形式更多选，操作更灵活，效果更突出。

上述业内人士透露，国企“混改”实现预期目标的重要环节是市场化机制改革，而市场化机制改革的核心内容是员工中长期激励机制，只有通过员工持股实现员工与国企业利益的共享及风险共担，才能真正推动管理层及员工释放自觉的经营动力，从而促进国企“混改”预期效果达成。

“严格说，这一轮的混改是针对企业内部的动力与激励机制而言的。搞了市场经济，工人阶级是不是就被边缘化了，保障工人阶阶利益与资本融合才是此轮混改重点。”国务院国资委国企改革专家顾问、中国政法大学商学院院长刘纪鹏接受《企业观察报》采访时表示。

事实上，“十七大”之后，我国特别提出了混改，关键是要解决国企内部的自身动力，并探索新型公有制形态。

“在中国道路上，如何探索出劳动与资本融合的中国模式是重中之重，应提到最高层面上。”刘纪鹏表示。

“解决激励机制，必须考虑多种薪酬激励方式的推进，除了打破工资总额限制的陈规陋习之外，更重要的是把企业的短期、中期和长期激励结合起来。”刘纪鹏表示。

短期激励往往就是奖金，能不能在企业的契约化、责任目标中，明确职工多劳多得，同时让企业经营者、职工的收益，与他们创造的利润和成长直接挂钩。中期激励就是年薪制，也可以考虑推行。长期激励就是期权和股权。大部分央企内都有不少上市公司，都可以推进期权。而早在十年前，财政部、国资委就颁布了在国企控股、参股的公司中推进期权制。

刘纪鹏表示，在这个问题上，要敢于看到，把高级劳动者、职业经理人和经营者的收益直接和资本收益挂钩。

“现在的矛盾，就是企业经营者的收入最大化，是建立在企业的费用和成本最大化基础上。”刘纪鹏说，能不能探索一条路，把企业经营者的收入最大化和企业利润最大化挂钩。在这个基础上，与资本股权的结合是最有效的方式。这个方式，与混合所有制一脉相承，可以系统构思、协调推进。

“寄希望于在新一轮的改革中，扎扎实实地把央企混改，从重视与外部结合转向内部结合为主，从简单的融资为主调整到改制为主，从传统单一的模仿西方经济和所谓的股份制转变到创新，在坚持市场经济前提下，走出中国道路，找到资本和劳动不是简单的相互排斥，而是可以互相融合的创新之路。”刘纪鹏表示，从激励机制入手，着力于混合所有制改革的提出，及两类公司改革的完善与转型，战略意义非凡。

健全法律法规  政策约束是王道

掣肘国企混改的不只是激励机制。

“混合所有制改革的难点在于创新。”对于混改过程中所面临的问题，全国政协委员、中国保利集团有限公司党委书记、董事长徐念沙近日表示，要让不同所有制经济的优势在国企混合所有制中得到实现和体现。

相关业内人士表示，在新的“1+N”政策体系的推动下，国有企业混改在分类改革、垄断行业改革、公司治理结构改革、国企管理体制结构改革等方面取得了一些进展，但也存在一些突出的问题。

例如，各细分产业领域国有企业“混改”存在的种种问题，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

当前，国资股权多元化与混合所有制混杂，使国企混合所有制改革的内涵和外延不清晰。很多已经完成改制的企业，法人治理结构并没有发生变化，只是注册方式由全民所有制改成公司制，且资本结构仍是国有独资，并不属于混合所有制企业。

“国资股权多元化并不等于混合所有制。”中国保利集团、中国电信集团外部董事邓志雄表示，只有国企与民企融合的股权多元化，才是真正意义上的混合所有制企业。

还有同股不同权。国企混合所有制改革如果不能实现企业去行政化管理，则不能保障国有企业成为真正的市场经营主体，相当一部分“混改”后的企业的决策与经营行为没有根本性改变，主要原因是法律和政策体系的缺失。

混合所有制改革虽然改变了国有独资的股权结构，但是仍然在国有股权比例上存在一些问题，国有绝对控股、国有相对控股、国有参股的功能和管理方式没有得到进一步明确，民营企业没有话语权。

另外，混合所有制改革并不能很好地解决影响国有企业过度投资和非理性投资的政府干预以及国有企业的经理人代理问题。在法律层面上，无论是《企业法》，还是《公司法》，都没有对政府这个监管者的权利进行约束。

“如果企业经营不实现去行政化，国有企业和改制以后的混合所有制企业的市场主体地位就无法得到保障。”上述业内人士表示。

有人认为，在国有资产流失担忧、同股不同权与企业融合难，成为阻碍各细分产业领域国企混合所有制改革的重要因素下，现有的资产评估机制、国有资产管理体制、国有资产监督机制和产权交易市场的发展不完善，仍不能为混合所有制改革提供良好的外部条件。

对于以上民营企业担心的同股不同权等问题，国家发改委副主任连维良，曾给予肯定回答。

3月6日，国家发改委副主任连维良在2019年全国两会记者会上表示，将在完全竞争领域推行混改，允许社会资本控股。连维良表示，用四句话概括支持民营企业参与国有企业混合所有制改革：打开“进”的大门，提高“改”的质量，保障“在”的权益，畅通“退”的通道。

打开“进”的大门，在重点领域混改，鼓励社会资本进入。在完全竞争领域混改，允许社会资本控股。

提高“改”的质量。围绕“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”，推进所有的混改企业能够真正构建起完善的法人治理结构，实现国有资本和各类社会资本优势互补，共同发展。

保障“在”的权益，平等保护各类股东产权和合法权益，真正做到各类股东按资说话、依股行权。

畅通“退”的通道，遵循市场化、法制化的原则，既要让各种社会资本能够有序进入，同时也能够依法退出。除此外，还有人建议，建立健全法律法规，以保障混改后的企业，有法可依，有政策可循。

加大国企混合所有制改革，引入非国有资本，其实是对国企内部形成有效制衡的管理结构，从而改变国有企业的经营和行为模式，促使国有企业行为合理化，并发展成为世界一流企业。

一位不愿具名的业内人士举例表示，可用法律条文清晰界定政府的干预范围，并明确政府干预过度的惩罚措施，做到真正“政企分开、政资分开”。

另外，加快国企混合所有制改革专项立法建设。用法律的权威性保障不同所有制资本参与各细分产业领域国有企业混合所有制改革的权益，确保同股同权，防止国有企业凭借一股独大的股权结构及政策优势侵占民营企业的资本和利益，消除非国有资本在参与国企混改上的弱势群体意识，使得不同所有制资本自愿参与混改，形成混合所有制改革良性的参与机制。

其次，完善国有企业混合所有制改革的政策体系。针对国有资本投资公司和运营公司细化监管资本制度，提高国有资本的管理效率，且在对各细分产业领域国有企业的管理上，不再干涉，放权给资本投资公司与资本运营公司；清晰界定国有资本投资公司和运营公司对各细分产业领域国有企业的监管职责范围，保障各细分产业领域国有企业投资行为合理化。

（原文链接：https://xueqiu.com/1143856392/124725951 ）

【责任编辑：王新权】